某市下辖镇地区居民居住环境存在重大安隐患，亟须做改造。同时，考虑到推广政府与社会资本模式，推进基础设施建设，提高公共产品及服务质量与效率，该镇上级区政府决定实施该地区棚户区改造及环境整改治理，聘请XX咨询公司作为第三方咨询机构，负责该项目报告编制、谈判、协助采购活动等工作内容。XX咨询公司最大限度地考虑政府需求，创新项目设计保障产业高质量发展，全面采购设计吸引合适投资人，为该项目的顺利实施提供了有力保障。
该地区位于某市区西北部山区，域内土地以山地为主，只在河流两岸有部分土地较为平坦，是某市的重点小城镇之一。项目地位于该镇的中心区，此地区由于原有工矿企业的大量开采和生产加工，严重破坏了当地的自然生态环境；已停产多年的工矿企业所形成的工矿棚户区也亟须改造搬迁。
2013年，该镇棚改项目经市政府批准列入全市棚改范围；2014 年，为有效平衡项目资金缺口，镇政府将4个村的整理开发纳人本项目范畴，项目作为“棚户区改造及环境整改治理项目”列人市重点项目计划，计划于 2017年完成。2015 年，市规委批准了就本项目安置房建设用地规划指标。
2015年，为了落实国家及市级在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的有关政策要求，推广政府与社会资本合作，推进基础设施建设，提高公共产品服务的品质与效率，根据区政府研究决定，采取政府和社会资本合作（PPP）模式运作，并且聘请XX咨询公司作为第三方咨询机构为项目提供财政两评报告、项目实施方案及采购文件编写等项目全流程的咨询服务。
静态总投资约为53.8亿元，合作期为10年（4年建设期+6年持续履约期）。主要建设内容具体包含：对三个水泥厂（以下简称“三厂”）完成搬迁及相关补偿工作；对四个村（以下简称“四村”）完成征地、拆迁、安置工作；配合三厂棚改和四村拆迁，建设回迁安置房；建设四村集体产业用房（用于安置被拆迁村民劳动力）；建设项目区域红线范围内道路、管网等大市政项目。
项目的操作模式为：镇人民政府作为采购主体，通过竞争性磋商程序选择社会资本，由中选社会资本设立项目公司作为本项目业主法人；镇政府、中选社会资本与项目公司三方签订政府采购合同，约定政府方向项目公司购买“棚户区改造及环境整改治理”服务，即项目公司在约定的建设期限内负责筹集资金按计划完成三厂搬迁和四村征地拆迁，建设回迁安置房、区域红线内大市政以及集体产业用房项目；在剩余的PPP合作期限（即“持续履约期”）内，项目公司按计划向被安置职工、村民销售安置房，区财政向项目公司按约定计划支付可行性缺口专项补贴，项目公司借此回收投资并获得回报。
项目相对于一般的棚户区改造项目而言不一样。一般来说，棚户区改造项目内容最重要的包含旧村拆迁、安置房建设、相关配套设施建设等。创新动力来源于当地政府的特殊需求，即当地政府希望在改善居民居住条件和生态环境的基础上，还能够最终靠本项目的实施引入具备相当实力的社会资本，带动当地产业建设和发展。
为了满足当地政府的产业高质量发展需求，同时不过多增加财政压力，项目在机制设计和条款设置等方面做了创新，具体有以下几方面。
该镇内三厂和四村的职工和村民房屋年久失修，生态环境、居住环境严重破坏。在区域内公共服务及市政配套设施亟待改善的同时，镇政府希望能够通过此次改造带动当地产业高质量发展。因此，项目将“产业用房建设”纳入项目内容。
为了达到当地产业高质量发展的目的，最大创新之处在于：在现行法律框架内，通过土地公开招拍挂制度，建立了中标社会资本参与项目资金平衡土地竞拍的“拍地机制”。此机制的设计最大限度地考虑了政府与社会资本双方的权利与义务、风险与责任，实际做到双方地位平等、凤险共担。
为了确保中标社会资本参与土地竞拍，项目PPP协议最终由政府方、中标社会资本方和项目公司三方签署。协议对各方违约赔偿进行了约定，尤其对中标社会资本参与拍地进行了较强的约束。
在参与土地竞拍时，需要对中标社会资本的竞拍价格做核算和约定。这一约定竞拍价格将项目静态总投资、安置房出售的收益、社会资本投资收益率、建设期利息等纳人考虑，在现行法律体系内确保社会资本竞拍土地使用权的成交价满足本项目财政支付补贴的资金需要。与此同时，拍地机制的设计可确保土地中标价格不低于“约定竞拍价格”，从而间接缓解财政压力，真正的完成本项目的“资金平衡”。
由于项目投资额较高，属于可行性缺口补贴类项目。在土地出让之前，项目支出责任完全由区财政局承担。为了在某些特定的程度上减轻财政压力，本项目在建设期利息确认机制上进行了创新。
在采购方案设计上，考虑到本项目除棚户区改造及环境整改治理外，还涉及产业用地的竞拍，项目内容复杂，部分边界条件需要政府与供应商双方协商，因此项目对资格预审条件设置了较高门槛，并采用竞争性磋商的采购方式。同时，选用综合评分法进行评价。
由于本项目内容复杂、体量较大，因此在资格预审时对投资人的资金实力与资质和业绩能力进行了综合考量。不仅要求社会资本具备相当的资金实力，还要求其具备履行本项目政府采购合同所必需的专业方面技术和建设管理能力，在国内拥有棚户区改造、危旧房改造或土地一级开发类等项目业绩，拥有房地产开发企业二级或以上资质，且具有产业项目开发及运营经验。
项目的综合评分最大限度地考虑了项目特点，对分值做到合理分配：满分为100分，价格30分，实施方案35分，供应商总实力30分，对磋商文件的响应程度5分。
本项目作为该地区首个且全国领先通过PPP模式落地实施的棚户区改造项目，其采购和实施将为当地带来较大的经济效益与社会效益。
在经济效益方面，通过本项目拍地机制和资质条款的设置，有利于吸引具有较强实力的产业投资人。在采购过程中，吸引了大型国有企业和非公有制企业，包括总实力雄厚的建筑工程公司，专注于产业投资的国有企业，以及房地产行业著名企业等。最终以专注于产业投资的国有企业和房地产行业著名企业组成的联合体中标，为项目顺利执行提供了有力保障。建成的产业用房和产业园区不仅为被拆迁四村劳动力提供可持续就业条件，还会引入各类企业入驻，助力当地产业发展。
在社会效益方面，新建安置住房，完善周边配套基础设施和公共服务，既是落实镇域规划、支持经济社会持续健康发展的重要举措，也是应对以上问题，切实改善居民、村民居住环境的有力措施，兼具必要性与紧迫性。项目的实施可切实改善居民的居住环境，完善周边配套基础设施和公共服务，推动落实镇域规划。通过项目的落地，四村腾退后，原址用地具备依照规划实施土地储备和入市供应的基础条件，通过拍地机制的设置，可保证当地财政基金性预算收入，间接缓解财政压力。而项目范围内来自三厂和四村的7000余名职工、村民，将全部入住符合质量发展要求、具备完善市政配套条件的安置房，拥有非常良好的社会正效应。
综上，本项目的实施不仅解决了当地居住条件欠佳的问题，也为当地产业高质量发展提供了有力保障，为被拆迁地区的劳动力提供可持续就业条件，为当地经济发展注入了新的活力。
在项目设计时，从当地政府的产业高质量发展需求出发，设置了有关约定中选社会资本参与二级土地竞拍的机制，分担了政府的土地市场出让风险，也为当地产业高质量发展提供了有力保障。在项目采购时，充分结合了政府需求，对供应商评分标准做了完备的设计，为吸引符合政府需求的投资人提供了坚实基础。
项目的经验启示为：棚户区改造项目一般体量较大、涉及投资额较高，一般会用政府购买服务的方式，待土地上市、获得土地收益后，再由政府向社会资本支付费用，此种方式的财政支出压力十分有限。此项目作为棚户区改造PPP项目，在模式设计上，未将土地收益与财政补贴挂钩，财政部门应按计划先行支付可行性缺口补贴，因而对地方政府财政实力要求比较高。项目虽早在2015年开始实施，依然符合财金[2016]91号文“PPP项目的资产金额来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩”的要求。因此，应在现行法律和法规框架下，结合地方政府自身财力情况，对本项目模式酌情借鉴。
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